一、背景綜述

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)的重大歷史任務(wù)。2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施。打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)可使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可,經(jīng)得起歷史檢驗(yàn),也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容。實(shí)施鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)工作在時(shí)間上有重合性。構(gòu)建動(dòng)態(tài)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制進(jìn)行返貧治理是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的應(yīng)有之義，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。

今年4月，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出對(duì)建檔立卡已脫貧但不穩(wěn)定戶、收入略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶進(jìn)行防止返貧監(jiān)測(cè)，具體監(jiān)測(cè)范圍為人均可支配收入低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍左右的家庭，以及因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因新冠肺炎疫情影響等引發(fā)，剛性支出明顯超過上年度收入和收入大幅縮減的家庭。脫貧人口返貧是脫貧不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)，是對(duì)脫貧成果的反噬，也將對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生重要影響。

二、返貧成因分析

脫貧戶返貧主要源于疾病、災(zāi)害、教育、老齡和懶惰等問題，這些問題導(dǎo)致脫貧戶支出增加或者收入減少，因而重新陷入貧困的境況。

(一)因病返貧

農(nóng)村貧困人口由于長(zhǎng)期營(yíng)養(yǎng)不良、衛(wèi)生條件差、健康意識(shí)不足等因素導(dǎo)致身體健康狀況較差， 容易感染疾病尤其是發(fā)生大病。近年來(lái)，我國(guó)返貧比例逐年上升，返貧比例的上升雖然有貧困人口數(shù)目減少的原因，但醫(yī)療費(fèi)用支出仍然是農(nóng)村貧困家庭難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有40%以上居民的貧窮是疾病帶來(lái)的。絕大多數(shù)農(nóng)村貧困家庭的收入無(wú)法承擔(dān)重大疾病或者慢性疾病所帶來(lái)的巨額醫(yī)療費(fèi)用。因此，這些家庭即便脫貧了也極易重返貧困境地。國(guó)家農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，近六成的貧困人口都因經(jīng)濟(jì)困難無(wú)法支付昂貴的醫(yī)藥費(fèi)而不能及時(shí)就醫(yī)，導(dǎo)致小病變大病、大病醫(yī)不起，疾病帶來(lái)的收入減少和高額費(fèi)用支出造成貧困程度進(jìn)一步加深。

(二)因?yàn)?zāi)返貧

我國(guó)廣大貧困地區(qū)多為偏遠(yuǎn)山區(qū)或自然條件惡劣地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)。貧困人口本身人均收入低且不穩(wěn)定，增收難度大。地震、山洪、大旱等自然災(zāi)害毀壞性強(qiáng)，尤其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響廣泛。一旦發(fā)生, 會(huì)使農(nóng)村貧困人口收入銳減，支出急速增加，導(dǎo)致返貧率劇增。比如，在我國(guó)西部省份的一些自然條件惡劣的深度貧困地區(qū)，幾乎每年都會(huì)引發(fā)一至兩次的返貧高峰，甚至多次返貧。大多數(shù)研究也表明，農(nóng)村貧困人口的返貧率和自然災(zāi)害發(fā)生率呈正相關(guān)關(guān)系。

(三)因?qū)W返貧

目前，很多貧困農(nóng)村家庭已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到文化教育的重要性，迫切希望通過提高子女的教育水平改變自身貧困的命運(yùn)，阻斷貧困的代際相傳。因此，在子女的人力資本投入上毫不吝嗇，甚至不惜舉債供孩子讀書，短時(shí)間內(nèi)使原本貧困的家庭更加貧窮，特別是開放二胎之后，子女教育支出比以前顯著增加。當(dāng)前的教育體系中，除義務(wù)教育階段個(gè)人承擔(dān)的教育費(fèi)用較低外，一旦步入高中或者大學(xué)階段，教育費(fèi)用支出明顯增多。教育成本增加容易導(dǎo)致貧困家庭再次返貧。

(四)因老返貧

現(xiàn)在農(nóng)村普遍存在的一種現(xiàn)象即人口老齡化。年輕人為了改變命運(yùn)，大多到城市打工、做生意， 居住在農(nóng)村的多為留守老人和兒童。農(nóng)村老人在尚有勞動(dòng)能力的時(shí)候，通過自身的勞動(dòng)或者政府幫扶，收入尚能高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線，但生活水平仍處于較低狀態(tài)。一旦喪失勞動(dòng)力，就迅速落入返貧的境地。而且目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，保障水平還不夠高，很難滿足農(nóng)村多種情況的家庭的需要，很多農(nóng)村老人的生活無(wú)法完全得到保障。隨著農(nóng)村人口老齡化的加深, 越來(lái)越多的農(nóng)村老人步入返貧的隊(duì)伍。

(五)因懶返貧

部分貧困戶受制于自身的認(rèn)知能力，不能主動(dòng)融入現(xiàn)代社會(huì)，其落后的理念和價(jià)值觀使得目前精準(zhǔn)扶貧的成果難以鞏固。這類人中有的好吃懶做，部分貧困戶甚至有酗酒的習(xí)慣，用酒精麻痹自己，不愿務(wù)農(nóng)也不愿外出務(wù)工，有的認(rèn)為作為貧困戶能免費(fèi)得到國(guó)家政策的幫助支持，脫貧動(dòng)力不足。建檔立卡貧困戶中因懶致貧的比例較高,他們更依賴于政府的幫扶，缺乏自我脫貧的主動(dòng)性和內(nèi)在動(dòng)力，甚至以作為貧困戶不勞而獲為榮，導(dǎo)致出現(xiàn)一再主動(dòng)返貧現(xiàn)象。

三、對(duì)策與建議

鄉(xiāng)村振興背景下的返貧治理以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和逐步富裕為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)防止返貧與治理返貧并重，一個(gè)科學(xué)精準(zhǔn)的返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制已成為脫貧攻堅(jiān)的重要組成部分，它關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固提升，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。結(jié)合一些地方有效的經(jīng)驗(yàn)做法提出以下對(duì)策建議：

(一)劃定預(yù)警，體現(xiàn)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制的前瞻性。

我們可以根據(jù)脫貧戶現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、家庭收支和致貧主因等情況以及向結(jié)對(duì)幫扶干部日常幫扶了解情況，劃定紅、黃、綠三級(jí)預(yù)警級(jí)別：一是對(duì)脫貧后綜合情況有所下滑即家庭人均可支配收入僅為國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍（含1.5倍）以內(nèi)或“兩不愁三保障”任意項(xiàng)不達(dá)標(biāo)，存在一級(jí)返貧風(fēng)險(xiǎn)的，劃定為紅色預(yù)警。二是對(duì)脫貧后達(dá)到“兩不愁三保障”，但家庭人均可支配收入為大于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍且小于1.8倍（不含 1.5倍，含1.8倍）以內(nèi)，需觀察是否存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的，劃定為黃色預(yù)警。三是對(duì)脫貧后生活質(zhì)量上升即達(dá)到“兩不愁三保障”，且人均可支配收入超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2倍（不含2倍）以上，不存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的，進(jìn)行綠色標(biāo)識(shí)。三個(gè)不同程度的預(yù)警劃定，有助于構(gòu)建科學(xué)精準(zhǔn)的返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，更好地對(duì)脫貧戶實(shí)施差異化管理。

(二)嚴(yán)格審核，體現(xiàn)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制的精準(zhǔn)性。

為了對(duì)返貧實(shí)施精準(zhǔn)化干預(yù)，返貧預(yù)警級(jí)別評(píng)定工作要嚴(yán)格落實(shí)“三步走”。一是村級(jí)初核公示。制定科學(xué)合理的脫貧戶脫貧質(zhì)量預(yù)警監(jiān)測(cè)報(bào)表，由村兩委干部、鎮(zhèn)（街）駐村工作組會(huì)同幫扶掛點(diǎn)單位進(jìn)村入戶進(jìn)行核査，并如實(shí)填寫報(bào)表。二是鎮(zhèn)（街）審定公告。對(duì)上戶初核情況存在疑問的，鎮(zhèn)（街）黨（工）委、政府（辦事處）要即時(shí)啟動(dòng)復(fù)核程序。鎮(zhèn)（街）要召開黨政聯(lián)席會(huì)或其他形式會(huì)議對(duì)預(yù)警級(jí)別進(jìn)行審定，由鎮(zhèn)（街）黨（工）委書記簽字上報(bào)，并在鎮(zhèn)（街）信息公開欄和各村務(wù)公開欄同時(shí)公示公告。三是縣級(jí)審批備案。預(yù)警監(jiān)測(cè)報(bào)告表 在鎮(zhèn)（街）審定公告后，由鎮(zhèn)（街）黨（工）委、政府（辦事處）匯總統(tǒng)一上報(bào)縣（區(qū)）級(jí)脫貧攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組備案。并在縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)同步建立脫貧質(zhì)量預(yù)警監(jiān)測(cè)工作臺(tái)賬，由縣（區(qū)）級(jí)扶貧部門確定監(jiān)測(cè)對(duì)象，錄入全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。

（三）主動(dòng)幫扶，體現(xiàn)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制的實(shí)效性。

對(duì)于經(jīng)確定的監(jiān)測(cè)對(duì)象，對(duì)應(yīng)預(yù)警級(jí)別采取“幫、扶、引"三類救助。一級(jí)紅色返貧風(fēng)險(xiǎn)戶，以"幫”為主。繼續(xù)享受貧困戶所有幫扶政策，但其優(yōu)先級(jí)要低于未脫貧貧困戶，高于黃色標(biāo)識(shí)戶。高度關(guān)注因禍、因病、因?yàn)?zāi)等特殊原因?qū)е鲁霈F(xiàn)大額支出的貧困家庭，主動(dòng)協(xié)調(diào)民政、人社、衛(wèi)健等部門，最大限度地開展“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精準(zhǔn)幫扶。對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的監(jiān)測(cè)對(duì)象，進(jìn)一步強(qiáng)化低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和特困人員救助供養(yǎng)等綜合性社會(huì)保障措施，確保應(yīng)保盡保。二級(jí)黃色返貧風(fēng)險(xiǎn)戶，以“扶”為主。繼續(xù)享受貧困戶所有幫扶政策，其優(yōu)先級(jí)低于上述紅色返貧風(fēng)險(xiǎn)戶，高于綠色返貧風(fēng)險(xiǎn)戶。重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、金融扶貧予以幫扶，加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提供扶貧小額信貸支持，動(dòng)員龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、村中創(chuàng)業(yè)致富帶頭人等帶動(dòng)其發(fā)展生產(chǎn)，確保其家庭至少有一到二項(xiàng)增收渠道，穩(wěn)定增加家庭收入。最后，對(duì)于無(wú)返貧風(fēng)險(xiǎn)綠色戶，以“引”為主。繼續(xù)享受貧困戶所有幫扶政策，但其優(yōu)先級(jí)低于二級(jí)黃色預(yù)警戶，重點(diǎn)在扶志、扶智方面加強(qiáng)教育引導(dǎo)，加強(qiáng)技能、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，在持續(xù)“輸血”的同時(shí)著力提高“造血”功能。

（四）適時(shí)調(diào)整，體現(xiàn)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制的動(dòng)態(tài)性。

加強(qiáng)監(jiān)測(cè)防返貧，實(shí)現(xiàn)貧困群眾穩(wěn)定脫貧，高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，還需建立動(dòng)態(tài)的返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，一是建立干部職工聯(lián)系群眾包保制度，每月至少對(duì)建檔立卡戶、邊緣戶入戶走訪不少于1次，摸清家庭收支、有無(wú)就醫(yī)、就學(xué)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大變故等情況；二是以村（社區(qū)）、小組為單位，黨總支部牽頭，每月召開1次村“兩委會(huì)”集中研判脫貧戶、邊緣戶情況；三是鎮(zhèn)職能部門每月召開1次聯(lián)席辦公會(huì)，實(shí)行每月一匯總、每月一研判，并與上一年度家庭收入進(jìn)行對(duì)比及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)返貧風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)研判收入問題，化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。四是鎮(zhèn)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組每季度召開1次駐村工作隊(duì)員聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)掌握貧困戶、邊緣戶的生產(chǎn)生活情況；五是嚴(yán)格落實(shí)層層匯報(bào)制度，凡進(jìn)入返貧風(fēng)險(xiǎn)戶的，1個(gè)工作日內(nèi)，由村（社區(qū)）上報(bào)到鎮(zhèn)扶貧辦。鎮(zhèn)扶貧辦對(duì)實(shí)際上報(bào)的情況進(jìn)行核實(shí)，1個(gè)工作日內(nèi)完成。鎮(zhèn)扶貧辦確認(rèn)核實(shí)村級(jí)上報(bào)情況無(wú)誤后，2個(gè)工作日內(nèi)，上報(bào)市扶貧辦。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)原因制定處置方案，處置方案實(shí)施1個(gè)月后，發(fā)揮作用比較明顯的，由村黨總支部牽頭，召開“兩委會(huì)”對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)解除實(shí)施研判，研判結(jié)果公示3天，返貧風(fēng)險(xiǎn)解除，并報(bào)鎮(zhèn)扶貧辦備案，由鎮(zhèn)扶貧辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，對(duì)該戶繼續(xù)監(jiān)測(cè)2個(gè)月，每月向市扶貧辦書面報(bào)告一次監(jiān)測(cè)情況，2個(gè)月監(jiān)測(cè)無(wú)異常后，取消監(jiān)測(cè)，按正常戶對(duì)待。

構(gòu)建動(dòng)態(tài)返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制，采取科學(xué)、合理的返貧治理辦法，可以激發(fā)返貧人口內(nèi)生動(dòng)力和培育發(fā)展能力，促進(jìn)脫貧質(zhì)量提升和返貧人口穩(wěn)定脫貧，保障脫貧攻堅(jiān)助力鄉(xiāng)村振興。